Десять лет назад Сергей Собянин стал мэром Москвы. Он обещал побороть коррупцию, победить пробки, улучшить образование и медицину для граждан. Борьба с пробками не ограничилась масштабными стройками, превратившись еще и в бесконечное улучшение тротуаров и бордюров. А с борьбой с коррупцией и вовсе случилась странность — госзаказ Москвы становится все менее открытым, а среди бенефициаров обнаруживаются вовсе непрозрачные компании.
«Москва — в общественном сознании лидер по коррупции в России», — заявил Сергей Собянин 10 лет назад, 18 октября 2010 года, выступая перед депутатами Мосгордумы. Через три дня они утвердили его в должности мэра российской столицы. Тогдашний президент России Дмитрий Медведев призвал его бороться не только с коррупцией, но и с пробками, сковавшими столицу. По крайней мере за вторую задачу Собянин принялся энергично: в Москве построено Московское центральное кольцо, десятки новых станций метро и сотни километров дорог. Перед перевыборами мэра в 2018 году звезды российского шоу-бизнеса, агитируя за Собянина, один за другим замечали, как «похорошела Москва».
Как Москва стала богаче России
Годы правления Собянина стали невероятно успешными для города по части финансов. Если бюджет всей России вырос за это время в 2 раза, то бюджет Москвы — почти в 3 раза .
Расходы бюджета Москвы в 2001-20 годах
трлн рублей
*показатели 2020 года — плановые. Источник: законы об исполнении бюджета Москвы
Бюджет Москвы в 2020 году — это треть всех остальных региональных бюджетов России, вместе взятых. Другие регионы России сильно отстают по общему объему доходов и расходов, и только если считать бюджет на душу населения, Москву обгонят несколько сырьевых территорий — Чукотка, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Сахалин.
Топ-5 субъектов РФ по расходам бюджета
2020 год
Источник: журнал Бюджет.ру
В распоряжении Собянина за десять лет его правления Москвой оказалось на 12,5 трлн рублей, или почти в три раза больше, чем за предыдущую десятилетку у его предшественника, Юрия Лужкова. При этом будет ошибкой думать, что основное богатство принесли Москве крупные предприятия-налогоплательщики, зарегистрированные в столице. Основной и самый быстрорастущий доход казны — это налог на доходы простых граждан. От НДФЛ город получил в 2019 году в 2,2 раза больше, чем в 2011 году, а сборы налога на прибыль выросли только в 1,5 раза.
Как менялись основные источники дохода Москвы
2000-2020 год, проценты
Источник: законы об исполнении бюджета Москвы
Совокупный прирост доходов от налога на прибыль предприятий в 2012-2019 годах составил 670 млрд руб., а доходов от НДФЛ — 2 трлн руб.
Как же мэр потратил деньги граждан?
Как стройка захватила Сергея Собянина
Ошеломленные свалившимися на голову деньгами, чиновники московского правительства иногда, казалось, не знали, куда их тратить. С 2015 года в Москве запустили программу благоустройства «Моя улица» стоимостью почти 200 млрд рублей . По ней перекладывали асфальт и тротуары на десятках улиц, ставили лавочки и фонари, обновляли фасады зданий. Именно благодаря этой программе расходы Москвы на благоустройство стали называть «вызывающим потреблением» .
Самый большой скачок бюджет Москвы сделал в 2017 году — на 21%. В том же году правительство Москвы запустило новую затратную программу — реновации или сноса старых домов и строительства новых на деньги города с бюджетом около 600 млрд рублей .
«Моя улица», реновация, строительство метро и другие инфраструктурные расходы при Собянине догнали и в некоторые годы даже перегоняли социальные статьи — медицину, образование и т.п. Траты на них тоже росли, но не столь быстро. Еще быстрее, чем строительство и транспорт, хотя и несопоставимо по абсолютным цифрам, при Собянине росли расходы на пропаганду и коммуникацию с населением — траты на городские СМИ, информатизацию, устройство МФЦ, реорганизацию взаимодействия с бизнесом и так далее .
Как росли расходы Москвы по инфраструктурным и социальным программам
прирост, млрд рублей
Москва потратила сверхдоходы на понятные материальные объекты: метро, дороги, жилье и общественные здания, благоустройство парков.
Социальные программы: «Развитие образования», «Развитие здравоохранения», «Социальная поддержка», «Культура», «Спорт».
Инфраструктурные: «Развитие транспортной системы», «Жилище», «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение», «Развитие городской среды», «Градостроительная политика», «Безопасный город».
Прочие: «Открытое правительство», «Умный город» (с 2020 года объединены в «Развитие цифровой среды и инноваций»), «Экономическое развитие».
Источник: законы об исполнении бюджета Москвы, сайт «Открытый бюджет Москвы»
В целом за десять собянинских лет Москва израсходовала на инфраструктуру и благоустройство — 8,5 трлн руб., на социальные статьи — 9 трлн. Например, в 2019 году доля социальных расходов в бюджете Москвы — 42%. Такое распределение — редкость для бюджетов регионов, где соцрасходы обычно составляют 60-70% и более бюджета.
Для того, чтобы осваивать эти колоссальные деньги гибко и свободно, правительству Собянина пришлось придумать определенные схемы. Этот термин, любимый российскими чиновниками и господрядчиками, в Москве выглядит очень обоснованно.
Как мэрия стала самым большим девелопером в стране
Всего через месяц после назначения мэром Собянин сменил главу департамента городского строительства — вместо Марины Гребневой назначил министра строительства Татарстана Марата Хуснуллина. Еще через пару недель Хуснуллин был повышен до должности вице-мэра по вопросам градостроительной политики и строительства, а руководить департаментом стал Андрей Бочкарев, менеджер финского энергетического концерна Fortum .
Вслед за Хуснуллиным в правительстве Москвы появилось множество чиновников из Казани. Только в числе директоров учреждений и дочерних компаний стройкомплекса Москвы оказалось больше 20 человек, в разное время работавших в Минстрое Татарстана, мэрии Казани, местных строительных компаниях. Несколько из них возглавили департаменты и крупные бюджетные учреждения (ГБУ). Еще часть заняли менее крупные должности в тех же ведомствах.
Другая часть команды Хуснуллина оказалась на менее заметных, но, как потом выяснится, может, даже более важных позициях. Так, бывший директор нижнекамского «Нефтегазинжиниринга» Константин Матвеев в 2011 году сел в кресло директора по строительству АО «Мосинжпроект», принадлежавшего Москве проектного института с выручкой до 2011 года не больше 1-5 млрд руб. в год. В 2013 году Матвеев официально занял должность директора института, который теперь стали называть «инжиниринговой компанией». В 2012 году выручка института составляла уже 45 млрд, а в 2013-м «Мосинжпроекту» отдали крупнейший контракт Московского метрополитена — 610 млрд рублей на строительство 33 станций метро.
В некоторых контрактах институт должен был исполнять «функцию заказчика» и привлекать на субподряд строительные компании. Таким образом институт с кульманами и линейками превратился в строительный холдинг с несколькими десятками дочерних компаний. В новостях мэрии Москвы уже путались, называя его то «управляющей компанией», то «единым оператором» строительства метро и ТПУ в Москве.
За десять собянинских лет «Мосинжпроект» получил от Москвы 832 млрд рублей в виде контрактов, а сам раздал их более чем на 1,5 трлн рублей , став таким образом основным распорядителем денег в Москве.
Топ заказчиков Москвы при Собянине
По суммам контрактов в рубля
АО «Мосинжпроект» 1,5 трлн
ГУП «Московский метрополитен»* 1,1 трлн*
ГКУ «Управление дорожно-мостового строительства» 914 млрд
Департамент строительства Москвы 444 млрд
ГБУ «Автомобильные дороги» 435 млрд
Московский Фонд реновации жилой застройки 432 млрд
КП «Управление гражданского строительства» 358 млрд
ГУП «Мосгортранс» 294 млрд
Департамент информационных технологий Москвы 282 млрд
АО «Мосводоканал» 277 млрд
Перехватив у Московского метрополитена управление строительством новых станций метро, «Мосинжпроект» перегнал его по масштабам заказов
*Без учета контракта на 610 млрд руб., заключенного с «Мосинжпроектом» как с заказчиком строительства метро.
Оценка по данным ЕИС в сфере закупок и сайта «Госрасходы» Счетной палаты РФ c 01.01.2011 до 31.07.2020
За 10 лет восемь департаментов и комитетов стройкомплекса Москвы, двадцать различных бюджетных и казенных предприятий и несколько десятков АО и ООО распределили 4,3 трлн рублей — это крупнейший заказчик в городе. Одновременно они сами стали исполнителями контрактов минимум на 1,2 трлн рублей.
Более десяти организаций, учредителями которых являются департаменты стройкомплекса и «Мосинжпроект», сами выступают и как подрядчики, и как заказчики строек. Причем многие из них опять же возглавили земляки и коллеги Хуснуллина. Так, одну из дочерних компаний «Мосинжпроекта», АО «Управление экспериментальной застройки микрорайонов» (УЭЗ), возглавил казанский строитель Альберт Суниев, а другую, АО «Управление развития строительных технологий» (УРСТ), — его земляк Владимир Логинов. За десять лет две эти фирмы стали крупнейшими заказчиками среди всех дочерних организаций «Мосинжпроекта» — на двоих получили контрактов на 105 млрд, а раздали — на 110 млрд.
Крупнейшие подрядчики, принадлежащие правительству Москвы*
Контракты, млрд рублей
АО «Мосинжпроект» 832 млрд (поставки), 1,5 трлн (заказы)
ООО «МИП-Строй №1» 208 млрд (поставки), 15 млрд (заказы)
АО «Мосметрострой» 154 млрд (поставки)
АО «УРСТ» 96 млрд (поставки), 77 млрд (заказы)
ООО «УЭЗ-Строй» 46 млрд (поставки), 39 млрд (заказы)
*Без учета естественных монополий. В оценке учитывались сведения о заключенных контрактах и сведения о закупках, в которых компания была признана победителем или единственным допущенным участником.
Таким образом, фактическое распределение контрактов вынесено за пределы правительства Москвы и его подведомственных учреждений. Это позволяет управлять деньгами более гибко, но самое важное — минимизировать внешний контроль.
Как Москва вышла за пределы Бюджетного кодекса
Главный строитель Москвы Андрей Бочкарев, рассказывая, как Собянин звал его на работу, цитировал мэра:
— Сергей Семенович обозначил цель: создать открытую, прозрачную, понятную систему размещения и исполнения госзаказов на строительство, которая позволит эффективно, на конкурентной основе, за разумные деньги и со справедливой прибылью для подрядчиков выполнять масштабную адресную инвестиционную программу Москвы.
Программа действительно масштабная: с 200 млрд руб. в 2010 году она выросла до 663 млрд в 2020 году. Но система размещения этого заказа оказалась далеко не прозрачной. Вот как это стало возможным.
В России действуют два закона о госзакупках. Федеральный закон №44 о контрактной системе, обязывающий все государственные и бюджетные учреждения к строгой процедуре проведения конкурсов и публикации контрактов, начал действовать с 2014 года. Но с 2012 года существует закон №223, по которому закупки осуществляют акционерные общества и ООО, принадлежащие государству. 223-й закон намного более гибкий: заказчики сами устанавливают свою закупочную политику, могут заключать контракты более свободно и даже не обязаны публиковать контракты с единственным поставщиком. 223-й закон стал настоящей находкой для московской мэрии. В 2015 году на него приходилось меньше половины контрактов, в 2019 году — 60% контрактов Москвы, а в стройкомплексе — 70%.
Как применялись 44-й и 223-1 ФЗ
Суммы контрактов в рублях
Источник: Данные ЕИС в сфере закупок
На менее прозрачный 223-й закон стали переходить бюджетные учреждения Москвы. Заключать по нему договоры они могут, если расходуют «самостоятельно заработанные средства». А это в том числе деньги, полученные по контрактам с другими учреждениями, принадлежащими Москве — то есть деньги, полученные из бюджета, становятся основанием, чтоб не раскрывать их трату. Кроме того, доля контрактов по 223-му закону выросла, поскольку все больше и больше контрактов стали распределять акционерные общества, принадлежащие Москве, такие как тот же «Мосинжпроект». Он, став «управляющей компанией» стройкомплекса Москвы, фактически распоряжается госзаказом, хотя по Бюджетному кодексу госзаказчиками могут быть только получатели бюджетных средств, финансируемые напрямую из бюджета.
Это стало возможным отчасти благодаря приватизации имущества Москвы. Еще начиная с 90-х годов часть стройкомплекса Москвы была реорганизована в АО — например, тот же «Мосинжпроект» стал акционерным обществом в 2010 году. При Собянине приватизация продолжилась и несколько компаний, ставших сейчас крупными финансовыми узлами и подрядчиками стройкомплекса, также выросли из бывших ГУПов. Некоторые, например, АО «Центр-Инвест», были проданы, но часть так и остались под контролем города. Это, например, «Управление экспериментальной застройки микрорайонов», УРСТ, «Моспроект-3», «Моспромпроект», «Мосгорсвет». Если в форме ГУП предприятия еще были обязаны вести часть деятельности по 44-му закону, то в акционерной форме они оказались полностью непрозрачны.
44-й закон очень жесткий: желание уйти из-под него можно было бы объяснить попытками работать более эффективно. Но с 2017 года компании под 223-му закону оказались не обязаны публиковать сведения о поставщиках по контрактам — так правительство России пыталось защитить их от санкций. И стройкомплекс Москвы получил дополнительный бонус — почти весь строительный госзаказ столицы оказался скрыт от общественного контроля.
Впрочем, у мэрии Москвы есть еще более изощренный способ спрятать свои расходы.
Как Москва превратилась в «некоммерческую организацию»
При Собянине крупными распорядителями бюджетных средств в стройкомплексе Москвы стали автономные некоммерческие организации (АНО). В 2012 году появилась АНО «Московский урбанистический форум», проводящая одноименное ежегодное мероприятие с огромным бюджетом. Но это было лишь начало.
В 2017 году эта схема была применена в уже по-настоящему столичном масштабе — на Московском фонде реновации жилой застройки, который сразу же зарегистрировали в форме АНО. Бюджет Фонда реновации на 2018-2022 годы — более 600 млрд руб или без малого 8 млрд долларов.
В чем смысл делать строительную компанию некоммерческой организацией? Статус АНО полностью выводит организацию из-под действия законов о контрактной системе — они могут не соблюдать ни 44-й, ни 223-й законы: не размещать закупки, не публиковать контракты, не раскрывать подрядчиков. У АНО, даже учрежденной государством, нет обязанности публиковать свою финансовую отчетность на сайте. Финансирование, как правило, проводится вне конкурсов, — через субсидии.
Фонд реновации, правда, заключает контракты по 223-му закону и публикует свои закупки, но это было доброй волей правительства Москвы — если бы не специальная оговорка в его уставе, фонд не обязан был бы этого делать.
Дальше — больше. С 2018-2020 годов АНО стали как грибы появляться и в других структурах мэрии. Относительно недавно департамент строительства придумал две новых некоммерческих организации с похожими до смешения названиями — АНО РСИ (Развитие социальной инфраструктуры) и АНО РСИО (Развитие спортивных и инфраструктурных объектов). Оба последних АНО опять же возглавили чиновники, переехавшие в Москву из Казани вслед за Хуснуллиным — Юрий Кондауров и Ильгиз Хайрутдинов. Через РСИ проводятся расходы на строительство больниц, а РСИО строит и реконструирует стадионы и прочие физкультурные объекты. В 2020 год через них должны разместить заказов на 33 млрд рублей, если судить только по опубликованным планам закупок. Реально оборот будет больше: РСИ, например, было заказчиком строительства инфекционных больничных корпусов в Воронцовском, которых нет в плане закупок при стоимости. Одна из крупнейших закупок РСИО — строительство центров самбо и бокса на территории Лужников на огромную сумму 11,2 млрд руб. — прошла в июне, и конкурс выиграл принадлежащий Москве «Москапстрой». Однако результаты конкурсов публикуются не всегда, ряд подрядчиков РСИ неизвестны.
В целом бюджет «некоммерческого сектора» Москвы за 2011-2020 годы составил более 640 млрд руб. или шестую часть всех расходов стройкомплекса Москвы. Это очень много для некоммерческого сектора, даже для связанного с государством. К примеру, бюджет АНО «Оргкомитет Россия-2018», готовившего ЧМ-2018, — 14 млрд руб.
Так как же похорошела Москва?
Второй по обороту после стройкомплекса заказчик Москвы — комплекс городского хозяйства: департамент ЖКХ и почти 40 подведомственных ему бюджетных учреждений и акционерных обществ. Это многолетняя вотчина еще одного вице-мэра Москвы Петра Бирюкова. С 2011 года подчиненные Бирюкову структуры потратили более 1,55 трлн руб., еще более 730 млрд израсходовали районные ГБУ «Жилищник» и «Автомобильные дороги», формально подчиняющиеся префектурам города.
Топ-3 заказчиков-комплексов Москвы
в 2011-2020 гг, трлн рублей
Градостроительная политика и строительство 4,3
Городское хозяйство 2,3
Транспорт и транспортно-дорожная инфраструктура 1,5
Бирюков, сотрудников которого неоднократно обвиняли в коррупционных связях, получил свою должность еще при Лужкове. Именно в ведении Бирюкова находится программа, которая в основном и обеспечила «похорошение Москвы» — «Моя улица». Коммунальный комплекс также озеленяет улицы, расцвечивает их в «едином светоцветовом решении» и разгоняет над Москвой облака. Последнее обходится дешевле всего: 2,6 млрд руб. за последние пять лет — совсем немного по сравнению с «Моей улицей» с бюджетом 123 млрд руб. только на ее первом этапе, завершенном в к 2018 году.
Траты на транспорт
Департамент транспорта Москвы и подведомственные ему учреждения — третий по объемам контрактов заказчик столицы: более 1,5 триллиона рублей за 10 лет при Собянине. «Московский метрополитен» израсходовал при Собянине триллион рублей на закупку вагонов и заказы на ремонт уже действующих станций метро. Дептранс также реформировал автобусные перевозки: заключил договоры с несколькими частными подрядчиками, самый крупный из которых «Трансавтолиз», входящий в ГК «Автолайн», принадлежащий бывшему председателю правления банка «Стройкредит» Сергею Моисееву. Одно из главных достижений Дептранса — интеллектуальная система управления транспортом в Москве. Ее поставщик — «Швабе-Москва», входящая в «Ростех».
Несколько лет центр Москвы в пределах Садового кольца — а именно этот район вошел в программу — был перекрыт и перекопан. Часть дорог превратили в пешеходные зоны, другие отремонтировали. Всего в программу попали более 140 улиц, причем многие — по несколько раз. Новый Арбат, Моховую и Манежную, например, мостили сначала в 2013 году, потом в 2016-м. На проспекте Мира, Варшавском, Ленинградском шоссе и других магистралях сначала проводились обширные работы по ремонту дорожного полотна — силами и бюджетом стройкомплекса, а позже — благоустройство прилегающих тротуаров силами уже коммунального комплекса, которое обошлось еще в 10 с лишним млрд руб. Программа «Моя улица» была формально завершена в 2018 году, но затем возобновилась с прежними расходами — 20-30 млрд руб. в год. Разница в том, что теперь благоустройство обещано и жителям Москвы за пределами Садового кольца. Лишь в 2020 году, на фоне расходов на борьбу с коронавирусом, мэрия решила временно приостановить программу.
Парковая культура
Существенный вклад в «похорошение Москвы» внесли столичные парки, скверы и другие «территории общего пользования». На их строительство и реконструкцию при Собянине потратили более 300 млрд руб. Несколько десятков парков и скверов построили с нуля, например Зарядье, Ходынское поле, «Южное Бутово», несколько сотен территорий реконструировали. Парки не только построены, но и обладают приличными годовыми бюджетами на содержание и улучшение, — к примеру, до 1,9 млрд руб. у ЦПКиО им. Горького в 2019 году.
В коммунальном комплексе больше 160 заказчиков. Треть общей суммы контрактов раздают ГБУ «Автомобильные дороги» и АО «Мосводоканал». Здесь та же история, что и на стройке, — большая часть суммы разыграна по непрозрачному 223-му закону. Размазанность коммунального госконтракта по десяткам заказчиков и непрозрачность поставщиков по 223-му закону сделали некоторых из них, с контрактами на десятки миллиардов рублей, практически неизвестными публике.
Именно от коммунального комплекса, а точнее, от «Мосводоканала», получил половину из своих 64 млрд руб., заработанных на столичных госконтрактах, один из самых непрозрачных подрядчиков Москвы — «Группа компаний ЕКС». Эта фирма, хотя ее владельцы по документам неизвестны, лидирует среди поставщиков Москвы в сфере ЖКХ и благоустройства.